Centro de Recursos Parlamentarios

 
1. PROCESO DE FORMULACIÓN DEL TEXTO DE LA NORMA

En el actual período legislativo, la Comisión de Educación del Congreso de la República inició la discusión de una Ley de Carrera Pública Magisterial. Este proceso se inició con la presentación de hasta cinco proyectos de ley sobre la materia:

La mencionada Comisión conformó un Grupo de Trabajo encargado de analizar las propuestas y formular una propuesta de predictamen para su presentación en dicha Comisión. El Grupo avanzó con la tarea encomendada, tomando como insumos las iniciativas de ley existentes, llegando a formular un predictamen que debía someterse a la opinión de la Comisión. En ese tránsito, la congresista Mercedes Cabanillas introdujo una segunda propuesta de predictamen trabajada, según informó, con los asesores de distintas bancadas. Ambas propuestas fueron sometidas a discusión y se aprobó por mayoría aceptar la propuesta de la Presidenta del Congreso, la cual será remitida al Pleno para su debate.

El dictamen aprobado presenta una propuesta de ley que contiene 65 artículos organizados en 12 capítulos; contiene además 13 disposiciones, complementarias transitorias y finales.

Antes de analizar la propuesta de norma, debemos señalar que nos parece muy cuestionable la forma en que se ha procedido para la aprobación del dictamen. Cuando se conforma un Grupo de Trabajo se le está asignando la responsabilidad de intervenir en la formulación de una norma. El respeto a las personas y a las formas exige que se respete el producto de su labor, el cual puede ser posteriormente discutido en las instancias y momentos correspondientes. Resulta arbitrario y poco democrático que, de manera paralela, otro grupo de parlamentarios elabore una propuesta alternativa y la presente, y se exija además su trámite inmediato por el interés de algunas autoridades en promulgar esta norma en el más breve plazo, sin la necesaria reflexión y discusión que una norma de este tipo requiere.

2. ANÁLISIS DEL DICTAMEN DE LEY DE CARRERA PÚBLICA MAGISTERIAL

A continuación se discuten algunos aspectos de la propuesta legislativa aprobada por la Comisión de Educación del Congreso de la República que requieren mayor reflexión y análisis.

2.1 Sobre el alcance de la norma

El dictamen establece una definición general del profesor y del marco ético y los principios en los que se ejerce la actividad docente (artículos 2º - 5º). Sin embargo, las demás disposiciones de la propuesta sólo alcanzan a los docentes que laboran en Instituciones y Programas Educativos y en instancias de gestión bajo responsabilidad del sector público (art. 2º). Los profesores que trabajan en centros educativos privados continuarán rigiéndose por la Ley Nº 24029, Ley del Profesorado, con lo cual se generan dos sistemas para los docentes del país. Parece claro que el Estado asumirá mayores responsabilidades sobre lo que ocurre en el sector público, pero deja de lado la regulación y protección de la actividad docente en las instituciones educativas privadas. Conviene considerar que la promoción de la calidad educativa - tarea fundamental del Estado - debe realizarse no sólo en la educación pública sino en todo el sistema educativo peruano.

Por otro lado, se señala expresamente que la CPM "tiene carácter nacional y gestión descentralizada". Sin embargo, casi todos los procesos definidos en la propuesta de ley van a ser normados y conducidos por el Ministerio de Educación (concurso público para el ingreso a la CPM). Esta decisión deja de a las instancias regionales y locales como meros ejecutores, sin tomar en cuenta que en varios lugares del país se están desarrollando actualmente iniciativas, por ejemplo en el campo de la formación de Directores y docentes. Una consecuencia negativa sería que el Estado sólo reconozca las iniciativas formuladas desde el Poder Ejecutivo y desconozca aquellas implementadas en ámbitos subnacionales, lo cual limitaría el carácter descentralista que se desea impulsar.

2.2 Ingreso e inserción en la CPM

El dictamen establece que el acceso a la CPM se realiza por concurso público, conducido por el Ministerio de Educación y realizado en las Instituciones Educativas que cuenten con plazas docentes vacantes (art. 12º). En estas se conformará un Comité de Evaluación, presidido por el Director e integrado por otros docentes y un representante de los padres de familia (art. 13º, donde se señala además que la evaluación en las instituciones educativas unidocentes o multigrado es responsabilidad de la UGEL). Salvo la presencia solitaria de un padre de familia, no hay mención alguna a la participación de la comunidad en el proceso de selección, aspecto que debiera incluir para darle al proceso una mayor transparencia y legitimidad.

Asimismo, es importante que se haya establecido que ingresará a la CPM la persona ganadora del concurso público (art. 14º), aunque podría señalarse adicionalmente, para enfatizar la idea, que se encuentra prohibido cualquier forma de contratación fuera de este sistema. Esto es tanto más necesario en la medida que la quinta y octava disposición complementaria reconocen excepciones temporales, dispuestas en otras normas, para el acceso a plazas docentes de profesionales que no cuentan con título pedagógico.

En otro artículo se define la inserción como "la primera etapa de la formación del profesor en servicio", la cual estará a cargo del profesor "mejor calificado" de la Institución Educativa (art. 15º). No resulta claro a qué se refiere cuando se menciona la calificación del docente encargado de esta tarea. Puede darse el caso de que esta responsabilidad recaiga sobre el docente más antiguo, el cual, como se ha visto en numerosas experiencias, pone distintas trabas a a la persona que recién esta ingresando a la labor magisterial. Adicionalmente, convendría especificar que el proceso de inserción debe ser supervisado por el Director y/o los especialistas de la UGEL respectivas.

2.3 Sistema de evaluación de desempeño para la permanencia y el ascenso

El capítulo VI de la iniciativa legislativa establece los criterios, modalidades y contenidos de la evaluación del desempeño docente para la permanencia y el ascenso en la CPM. Se establece que las evaluaciones para el ascenso se realizarán cada tres años (art. 25º) y obtendrán la promoción aquellos docentes que obtengan los puntajes más altos (art. 27º), según el número de vacantes para cada Nivel Magisterial, definidas por el Ministerio de Educación según la disponibilidad presupuestaria (art. 26º).

Por otro lado, se establecen dos formas de evaluación del desempeño docente: i) ordinarias, cada tres años; y ii) extraordinarias, que se realizarán al año siguiente de la anterior para quienes desaprueben las anteriores (art. 28º). Asimismo, se indica que los profesores que desaprueben ambas evaluaciones serán "capacitados y asisitidos para el fortalecimiento de sus capacidades pedagógicas", pero una nueva desaprobación es motivo para retirarlos de la CPM sin posibilidad de reingreso (art. 65º), aunque tienen la alternativa de acceder a una plaza como auxiliar docente (si hubiera alguna vacante) o a una compensación económica en función de su antigüedad (art. 29º).

Sobre el particular planteamos dos observaciones:

• Nos parece que el período de tres años que separa una evaluación ordinaria de otra es muy largo. Con ello, se abre la posibilidad de que profesores descalificados continúen en sus cargos sin contar con las competencias necesarias para la labor docente. Sería mejor pensar en un sistema de evaluación anual que permita una mayor vigilancia sobre el desempeño docente.

• Resulta bastante cuestionable que a un profesor que se le retira de la CPM por haber desaprobado las sucesivas evaluaciones de desempeño se le otorgue una compensación por años de servicio que resulta adicional a la establecida por ley.

2.4 Programa de formación y capacitación permanente

Respecto a la formación docente, el capítulo VIII describe la finalidad y las actividades de un Programa de Formación y Capacitación Permanente para docentes, y de otro similar para Directores y Subdirectores (artículos 39º - 41º). Si bien se define la formación inicial (art. 38º), nos parece que esta sección de la propuesta normativa debiera considerar una visión integral de la formación docente que explique de mejor modo la articulación entre ambos momentos. En su redacción actual, la propuesta se centra en aspectos operativos y deja de resaltar la importancia de la formación en la etapa previa y a lo largo de la CPM.

2.5 Asignación e incentivos a docentes laborando en zonas de menor desarrollo

En el dictamen se establecen algunas disposiciones específicas para los docentes que laboran en Instituciones Educativas ubicadas en zonas de menor desarrollo, especialmente aquellas unidocente y multigrado ubicadas en zonas rurales y de fronteras:

• Art. 7º. Menor tiempo de permanencia en un Nivel Magisterial antes de tener la posibilidad de concursar por un ascenso: tres años en el II Nivel Magisterial (cinco años para los demás docentes) y cinco años en los Niveles III y IV (seis años para los demás docentes).

• Art. 11º. Para postular a una plaza vacante en zonas de frontera se requiere ser peruano de nacimiento, mientras que las plazas en Instituciones Educativas ubicadas en lugares donde predomina la lengua originaria serán cubiertas por docentes que acrediten el conocimiento de dicho idioma y de la cultura local.

• Art. 47º. Se establecen asignaciones para aquellos docentes que trabajan en centros unidocentes (30% de la remuneración) o multigrado (10% de la remuneración) en ámbitos rurales o zonas de frontera.

• Art. 58º. Prioridad en las reasignaciones a docentes que hayan permanecido más tiempo en zonas rurales o de frontera.

Estamos de acuerdo con estas disposiciones, pero consideramos necesario que el dictamen establezca la necesidad de priorizar el concurso de los mejores profesores para las zonas de menor desarrollo.

2.6. Lenguaje Inclusivo en la Norma.

El ocho de marzo del año en curso se promulgó la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones. Esta ley en su articulo 4 inciso 3 establece un mandato para todos los órganos del Estado Peruano, en todos sus niveles. En este se reconoce que deben incorporar y promover el uso del lenguaje inclusivo en todas las comunicaciones escritas y documentos que se elaboren en todas las instancias y niveles del gobierno. Sin embargo, esta norma esta redactada mayormente en lenguaje masculino y hasta discriminatorio.

2.7. Respecto a la No discriminación.

En el artículo 5 del dictamen cuando se enumeran los principios de la Carrera Pública Magisterial no se reconoce el principio de no discriminación ni se reconoce que deba haber un enfoque de Derechos Humanos, cuando estos aspectos son sumamente importante considerando la realidad tan discriminadora y excluyente que existe en nuestras escuelas. No se establece el derecho que tienen los docentes a no ser discriminados, tanto para el acceso como para el ascenso y la permanencia en la Carrera Pública Magisterial.

Por otro lado, cuando se enumera en el artículo 30 y 31, los derechos y deberes de los docentes, no se establece de manera expresa la no discriminación por orientación sexual que suele ser una cuestión sumamente delicada en nuestras escuelas. Es una realidad que no debe dejarse de lado y menos dejar de mencionarse expresamente puesto que se da en el marco de la escuela.

2.8. Sanciones.

En el caso de las sanciones (art. 35) se establece como una de las posibles sanciones la suspensión que deberá ser efectiva después de realizarse un proceso administrativo. Este proceso administrativo, en el caso de violencia sexual, simplemente se podrá iniciar, si estos actos han sido realizados en agravio de un/a estudiante; no se encuentran contemplados en estos casos las/os otras/os maestras/os y/o madres y padres de familia. Esto a diferencia de actos de violencia física, calumnia o difamación en los que si se reconoce que pueden ser realizados en contra de cualquier persona de la comunidad educativa. Esto hace parecer que el caso de la violencia física es más grave que el de la violencia sexual o que hay un falta de reconocimiento de que al violencia sexual también puede realizarse contra otras personas de la comunidad educativa.

En las causales de destitución, establecidas en el artículo 36, se vuelve a establecer el daño grave ocasionado por violencia física o sexual solamente contra el alumno pero sin reconocer que esto puede estar desarrollandose contra otros actores de la comunidad educativa. En este caso deja la puerta abierta a la interpretación personal puesto que no se establece con claridad qué se entiende por daño grave en este inciso, lo que podría llevar a una imposibilidad probatoria y por tanto a una imposibilidad de sanción.

Se reconoce en el mismo articulo 36 al hostigamiento sexual y actos que atenten contra la integridad y libertad sexual debidamente tipificados como delitos en las leyes correspondientes cuando, en nuestro código penal no se reconoce al acoso sexual como delito sino que simplemente es reconocido como una falta dentro de una ley especial. Tampoco se estaría considerando en el desarrollo de este articulado la prostitución infantil puesto que no esta siendo desarrollado de manera clara.

Por otro lado, será necesario analizar y establecer qué sucede con el maestro o maestra que se encuentra siendo investigado sobre estos delitos contra la libertad sexual o física de alguien de la comunidad educativa, puesto que, aunque no se le debe sancionar antes de que se esclarezcan los hechos, es cuestionable que se mantenga en aula a alguien que esta siendo investigado sobre temas tan delicados como estos.

2.9. Audiencias Públicas Descentralizadas.

A continuación detallamos algunos comentarios expuestos a partir de las Audiencias Públicas Descentralizadas realizadas en Cusco y Abancay el día 22 de Junio de 2007:

- Cuando se establecen sólo cinco niveles en el escalafón magisterial, los ciudadanos se preguntan qué hay después de esto, qué clase de incentivos hay para los maestros que ya llegaron a este nivel y siguen en la Carrera Pública Magisterial.

- La evaluación sigue siendo tradicional y arcaica, no se muestra como una manera de realización y mejoramiento personal sino como una sanción.

- La evaluación debe realizarse sobre lo que el maestro hace en el aula no sobre sus conocimientos que no le son aplicables en este espacio.

- Solicitan que se promuevan más debates con los miembros del magisterio.

- Consideran que causará una división en el sector educación y causará un enfrentamiento entre la escuela pública y la privada.

- Es una propuesta que respalda el centralismo del Ministerio de Educación y desconoce el proceso de descentralización que se esta desarrollando.

- Hay que analizar el tema de la jubilación de los docentes ya que, es cuestionable que existan docentes muy mayores que ya no deberían encontrarse en aula pero que pueden seguir en la Carrera, aprovechando sus capacidades para desarrollarse en otros espacios fuera del aula.

- Se siente que esta ley solamente quiere sancionar al magisterio y pretende desconocer su derecho de sindicación.

- No hay un verdadero diagnostico de la realidad del magisterio peruano, simplemente se esta respondiendo a una crisis que no depende simplemente del magisterio sino que es estructural.

- Existe la necesidad de conocer los niveles de capacitación que tienen los maestros pero también hacer un análisis del equipamiento y la infraestructura con la que cuentan puesto que esto hace más difícil su trabajo.