1. PROCESO DE FORMULACIÓN DEL TEXTO DE LA NORMA

En el actual período legislativo, la Comisión de Educación del Congreso de la República inició la discusión de una Ley de Carrera Pública Magisterial. Este proceso se inició con la presentación de hasta cinco proyectos de ley sobre la materia:

Proyecto de Ley	Proponente
Nº 881/2006-CR	Unidad Nacional
Nº 969/2006-PE	Poder Ejecutivo
Nº 1101/2006-CR	Unión por el Perú
Nº 1177/2006-CP	Colegio de Profesores del Perú.
Nº 01225/2006-CR	Unión por el Perú

 

 

 

La mencionada Comisión conformó un Grupo de Trabajo encargado de analizar las propuestas y formular una propuesta de predictamen para su presentación en dicha Comisión. El Grupo avanzó con la tarea encomendada, tomando como insumos las iniciativas de ley existentes, llegando a formular un predictamen que debía someterse a la opinión de la Comisión. En ese tránsito, la congresista Mercedes Cabanillas introdujo una segunda propuesta de predictamen trabajada, según informó, con los asesores de distintas bancadas. Ambas propuestas fueron sometidas a discusión y se aprobó por mayoría aceptar la propuesta de la Presidenta del Congreso, la cual será remitida al Pleno para su debate.

Antes de analizar la propuesta de norma, debemos señalar que nos parece muy cuestionable la forma en que se ha procedido para la aprobación del dictamen. Cuando se conforma un Grupo de Trabajo se le está asignando la responsabilidad de intervenir en la formulación de una norma. El respeto a las personas y a las formas exige que se respete el producto de su labor, el cual puede ser posteriormente discutido en las instancias y momentos correspondientes. Resulta arbitrario y poco democrático que, de manera paralela, otro grupo de parlamentarios elabore una propuesta alternativa y la presente, y se exija además su trámite inmediato por el interés de algunas autoridades en promulgar esta norma en el más breve plazo, sin la necesaria reflexión y discusión que una norma de este tipo requiere.

Es imposible tener un dictamen en mayoría y otro en minoría sobre los mismo proyectos de Ley, lo que deben solicitar los señores y señoras congresistas es que este dictamen regrese a la Comisión de Educación puesto que no ha sido elaborado de la manera legalmente correcta y que debe volver a tratarse este punto en la próxima legislatura. Por otro lado, esto no tiene mucho sentido cuando ambos dictámenes tienen casi los mismos vacíos que se pueden ver en el análisis realizado a continuación.

2. ANÁLISIS DEL DICTAMEN DE LEY DE CARRERA PÚBLICA MAGISTERIAL

A continuación se discuten algunos aspectos de la propuesta legislativa aprobada por la Comisión de Educación del Congreso de la República que requieren mayor reflexión y análisis.

2.1 Sobre el alcance de la norma

El dictamen establece una definición general del profesor y del marco ético y los principios en los que se ejerce la actividad docente (artículos 2º - 5º). Sin embargo, las demás disposiciones de la propuesta sólo alcanzan a los docentes que laboran en Instituciones y en instancias de gestión bajo responsabilidad del Estado (art. 2º). Los profesores que trabajan en centros educativos privados continuarán rigiéndose por la Ley Nº 24029, Ley del Profesorado, con lo cual se generan dos sistemas para los docentes del país. Parece claro que el Estado asumirá mayores responsabilidades sobre lo que ocurre en el sector público, pero deja de lado la regulación y protección de la actividad docente en las instituciones educativas privadas. Conviene considerar que la promoción de la calidad educativa - tarea fundamental del Estado - debe realizarse no sólo en la educación pública sino en todo el sistema educativo peruano.

Por otro lado, se señala expresamente que la CPM "tiene carácter nacional y gestión descentralizada". Sin embargo, casi todos los procesos definidos en la propuesta de ley van a ser normados y conducidos de alguna u otra manera por el Ministerio de Educación (primera fase de la evaluación para el ingreso), aunque se establece algún respeto a las particularidades de las regiones todavía sigue siendo una propuesta bastante centralista.

2.2 Ingreso e inserción en la CPM

El dictamen establece que el acceso a la CPM se realiza por concurso público, convocado por las Direcciones Regionales en coordinación con el Ministerio de Educación (art.11). Realizado en una primera fase de acuerdo a los parámetros establecidos por el Ministerio de Educación y en una segunda fase por las Instituciones Educativas que cuenten con plazas docentes vacantes. En estas se conformará un Comité de Evaluación, presidido por el Director e integrado por otros docentes y un representante de los padres de familia que estará ahí con voz pero sin voto (art. 13º), donde se señala además que la evaluación en las instituciones educativas unidocentes o multigrado es responsabilidad de la UGEL). Salvo la presencia solitaria de un padre de familia que tiene voz pero no voto por lo que no tiene mucha capacidad de evaluación, no hay mención alguna a la participación de la comunidad en el proceso de selección, aspecto que debiera incluir para darle al proceso una mayor transparencia y legitimidad.

Asimismo, es importante que se haya establecido que ingresará a la CPM la persona ganadora del concurso público (art. 14º) y el hecho de que se establezca que se procederá al nombramiento e ingreso al primer nivel del escalafón. Esto es tanto más necesario en la medida que la octava disposición complementaria reconoce excepciones, dispuestas en otras normas, para el acceso a plazas docentes de profesionales que no cuentan con título pedagógico.

En otro artículo se define la inserción como "la primera etapa de la formación del profesor en servicio", la cual estará a cargo del profesor "mejor calificado" de la Institución Educativa (art. 15º). No resulta claro a qué se refiere cuando se menciona la calificación del docente encargado de esta tarea. Puede darse el caso de que esta responsabilidad recaiga sobre el docente más antiguo, el cual, como se ha visto en numerosas experiencias, pone distintas trabas a la persona que recién esta ingresando a la labor magisterial. Adicionalmente, convendría especificar que el proceso de inserción debe ser supervisado por el Director y/o los especialistas de la UGEL respectivas.

2.3 Sistema de evaluación de desempeño para la permanencia y el ascenso

El capítulo VI de la iniciativa legislativa establece los criterios, modalidades y contenidos de la evaluación del desempeño docente para la permanencia y el ascenso en la CPM. Se establece que la evaluación es un proceso permanente pero no se establece claramente qué significa esto, ni cada cuanto tiempo se va a realizar o cómo se va a llevar a cabo. En el caso se la evaluación para el ascenso se realizarán cada tres años (art. 26º) y se establecen los requisitos y criterios que se deben tomar en cuenta para considerar a algún docente para el asenso (art. 29). El último párrafo del artículo 29, que habla sobre los requisitos para el asenso, habla sobre la situación de los docentes que no aprueben la evaluación por desempeño; consideramos que este párrafo ha sido erróneamente considerado en este articulo. Es sumamente interesante que el articulo 30 haya introducido la idea de que las evaluaciones tanto de desempeño como de asenso deben realizarse dentro de la Institución Educativa con representantes de distintos niveles de la comunidad educativa.

El artículo 31 de este dictamen introduce la noción de reconversión laboral, que significa que los docentes que han desaprobado por tercera vez la evaluación por desempeño o que tienen alguna incapacidad por la cual no pueden seguir dictando clase en el aula, sean transferidos al área administrativa. En este proceso de reconversión laboral, consideramos, que también deberían ser considerados las personas que ya no están tan jóvenes para desempeñarse en el aula de la mejor manera. Todavía es un tanto cuestionable el que se les transfiera a otra área en la que, de repente, tampoco podrían desarrollarse de una manera eficiente. También es necesario considerar si existe alguna plaza en el área administrativa para esta persona. Es positivo que se considere un rol más participativo a las Unidades de Gestión Local que son las que más conocen de la realidad de las zonas.

2.4 Sistema Nacional de Formación Docente Continua

Respecto a la formación docente, el capítulo VIII describe la finalidad y las actividades del Sistema Nacional de Formación Docente Continua que incluye a la formación inicial y a la formación en servicio. Este capitulo esta bastante bien desarrollado, dejando de manera clara la importancia de una educación integral tanto al momento de la formación inicial como durante la formación en servicio. Considerando la importancia de los proyectos educativos y de los diferentes estratos de la organización del Ministerio de Educación. Es sumamente interesante que en el articulo 45 se establezca que dentro de cada Institución Educativa se encontrará una Comisión que se encargará de hacer seguimiento al desarrollo de esta formación continua y las necesidades de los docentes.

2.5 Asignación e incentivos a docentes laborando en zonas de menor desarrollo

En el dictamen se establecen algunas disposiciones específicas para los docentes que laboran en Instituciones Educativas ubicadas en zonas de menor desarrollo, especialmente aquellas unidocente y multigrado ubicadas en zonas rurales y de fronteras.

Estamos de acuerdo con estas disposiciones, pero consideramos necesario que el dictamen establezca la necesidad de priorizar el concurso de los mejores profesores para las zonas de menor desarrollo.

2.6. Lenguaje Inclusivo en la Norma.

El ocho de marzo del año en curso se promulgó la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones. Esta ley en su articulo 4 inciso 3 establece un mandato para todos los órganos del Estado Peruano, en todos sus niveles. En este se reconoce que deben incorporar y promover el uso del lenguaje inclusivo en todas las comunicaciones escritas y documentos que se elaboren en todas las instancias y niveles del gobierno. Sin embargo, esta norma esta redactada mayormente en lenguaje masculino y hasta discriminatorio.

2.7. Respecto a la No discriminación.

En el artículo 5 del dictamen cuando se enumeran los principios de la Carrera Pública Magisterial no se reconoce el principio de no discriminación ni se reconoce que deba haber un enfoque de Derechos Humanos, cuando estos aspectos son sumamente importante considerando la realidad tan discriminadora y excluyente que existe en nuestras escuelas. No se establece el derecho que tienen los docentes a no ser discriminados, tanto para el acceso como para el ascenso y la permanencia en la Carrera Pública Magisterial.

Por otro lado, cuando se enumera en el artículo 30 y 31, los derechos y deberes de los docentes, no se establece de manera expresa la no discriminación por orientación sexual que suele ser una cuestión sumamente delicada en nuestras escuelas. Es una realidad que no debe dejarse de lado y menos dejar de mencionarse expresamente puesto que se da en el marco de la escuela.

2.8. Sanciones.

En el caso de las sanciones (art. 35) se establece como una de las posibles sanciones la suspensión que deberá ser efectiva después de realizarse un proceso administrativo. Este proceso administrativo, en el caso de violencia sexual, simplemente se podrá iniciar, si estos actos han sido realizados en agravio de un/a estudiante; no se encuentran contemplados en estos casos las/os otras/os maestras/os y/o madres y padres de familia. Esto a diferencia de actos de violencia física, calumnia o difamación en los que si se reconoce que pueden ser realizados en contra de cualquier persona de la comunidad educativa. Esto hace parecer que el caso de la violencia física es más grave que el de la violencia sexual o que hay una falta de reconocimiento de que la violencia sexual también puede realizarse contra otras personas de la comunidad educativa.

En las causales de destitución, establecidas en el artículo 36, se vuelve a establecer el daño grave ocasionado por violencia física o sexual solamente contra el alumno pero sin reconocer que esto puede estar desarrollandose contra otros actores de la comunidad educativa. En este caso deja la puerta abierta a la interpretación personal puesto que no se establece con claridad qué se entiende por daño grave en este inciso, lo que podría llevar a una imposibilidad probatoria y por tanto a una imposibilidad de sanción.

Se reconoce en el mismo artículo 36 al hostigamiento sexual y actos que atenten contra la integridad y libertad sexual debidamente tipificados como delitos en las leyes correspondientes cuando, en nuestro código penal no se reconoce al acoso sexual como delito sino que simplemente es reconocido como una falta dentro de una ley especial. Tampoco se estaría considerando en el desarrollo de este articulado la prostitución infantil puesto que no esta siendo desarrollado de manera clara.

Por otro lado, será necesario analizar y establecer qué sucede con el maestro o maestra que se encuentra siendo investigado sobre estos delitos contra la libertad sexual o física de alguien de la comunidad educativa, puesto que, aunque no se le debe sancionar antes de que se esclarezcan los hechos, es cuestionable que se mantenga en aula a alguien que esta siendo investigado sobre temas tan delicados como estos.

2.9. Audiencias Públicas Descentralizadas.

A continuación detallamos algunos comentarios expuestos a partir de las Audiencias Públicas Descentralizadas realizadas en Cusco y Abancay el día 22 de Junio de 2007. En estas Audiencias Públicas, tuvimos la participación de 160 personas (entre maestros, autoridades, representantes del SUTEP) y en la de Cusco 26 personas (entre representantes de las UGEL, representantes de la sociedad civil y maestros):

- Casi el 80% reconoce que esta ley no puede ser aprobada de manera arbitraria puesto que aún falta mayor análisis.

- Cuando se establecen sólo cinco niveles en el escalafón magisterial, los ciudadanos se preguntan qué hay después de esto, qué clase de incentivos hay para los maestros que ya llegaron a este nivel y siguen en la Carrera Pública Magisterial.

- La evaluación sigue siendo tradicional y arcaica, no se muestra como una manera de realización y mejoramiento personal sino como una sanción.

- La evaluación debe realizarse sobre lo que el maestro hace en el aula no sobre sus conocimientos que no le son aplicables en este espacio.

- Solicitan que se promuevan más debates con los miembros del magisterio.

- Consideran que causará una división en el sector educación y causará un enfrentamiento entre la escuela pública y la privada.

- Es una propuesta que respalda el centralismo del Ministerio de Educación y desconoce el proceso de descentralización que se esta desarrollando.

- Hay que analizar el tema de la jubilación de los docentes ya que, es cuestionable que existan docentes muy mayores que ya no deberían encontrarse en aula pero que pueden seguir en la Carrera, aprovechando sus capacidades para desarrollarse en otros espacios fuera del aula.

- Se siente que esta ley solamente quiere sancionar al magisterio y pretende desconocer su derecho de sindicación.

- No hay un verdadero diagnostico de la realidad del magisterio peruano, simplemente se esta respondiendo a una crisis que no depende simplemente del magisterio sino que es estructural.

- Existe la necesidad de conocer los niveles de capacitación que tienen los maestros pero también hacer un análisis del equipamiento y la infraestructura con la que cuentan puesto que esto hace más difícil su trabajo.